以法说事——谈《开学第一课》插播广告的法律风险

今天一大早，一篇名为《开学第一课，教育部请向大家道个歉》的文章刷屏朋友圈。[i]事情的缘由大致如下：

一周前，8月22日教育部办公厅发文，要求学校通知到每一位学生及其家长，让其在家与家长共同观看。

接到通知后，各地教育部门层层转发，学校高度重视，在教育部要求人人观看的基础上，又进一步提出要求，或是要求观看时拍照上传，或是要求写好观后感。

为响应国家号召、完成学校布置的任务，全国上下的学生和家长都在9月1日晚上八点整准时守在电视机前观看节目。然而《开学第一课》并未准点播出，取而代之的是一连串培训机构、学习APP的广告，时间长达13分钟。

公益节目、央视的官媒地位与浓浓的商业味、不守时的做派形成了强烈反差，培训机构的广告轰炸和教育部三令五申的减负相悖，引发了学生和家长的极度不满，将央视和教育部推向了舆论的风口浪尖。

作为一名法律人，笔者希望借此谈一谈该事件中政府机构和电视台涉及的法律风险，防止类似事件再次发生。

其一：节目播放严重延迟，教育部和央视涉嫌违约

2017年，南京发生一起首例状告电影院滥播映前广告案，审理法院明确表示：未事先告知而在影片放映前播放广告，系侵犯消费者知情权的行为，并判决影院对观影者道歉。[ii]

该案原告为南京市民戴女士，其通过网络购买了位于南京绿地中心卢米埃影城《深海浩劫》的电影票，票面标注的播放时间为当天的20时45分，但是卢米埃影城一直播放信用卡、化妆品、房地产、运动用品等广告直至20时52分左右才开始播放电影正片。

戴女士认为，影城在本应播放电影的时间播放了长达7分钟的广告，坐在电影院的她只能被动收看完，影城的行为不仅耽误了她正常的看影电影时间，而且未在售票及播放前告知她，涉嫌强制消费，侵害了作为消费者的知情权、自主选择权与公平交易权。

鼓楼法院经审理后认为原告戴女士在被告卢米埃影城处购买电影票观看电影，双方之间已经形成消费者与经营者之间的法律关系，原告购买电影票，必然认为电影会在票面注明的时间内播放，被告作为影城经营者，应当依据票面时间完整播放电影。被告在事先未明确告知的情况下，占用电影播映时间来播放广告近7分钟，导致原告不能知悉服务的真实情况。原告购买电影票的目的是观看电影，虽然被告完成了电影的播放，但其占用电影播放时间播放广告构成了对消费者知情的侵犯，应承担相应的民事责任。

就电视节目而言，广告主、观众、电视台三方之间形成的是一种隐性契约关系。即观众本应将收看电视节目的费用付给电视台，而广告主应将观众观看广告的费用付给观众，但在实际操作中该契约关系是以“隐性转移支付”的方式运行，即将这两道需要转移的过程简化为广告主付费给电视台，而让观众免费收看电视节目。因此，电视节目播出时间一旦经教育部公布，就意味着在教育部、电视台和观众之间建立了一种契约关系，如果没有重大的突发事件或者是出现了不可抗力的事件，而电视台随意推迟节目的播出时间将被视为违约。

其二：广告时间长达13分钟，央视涉嫌违反广告法

2009年9月8日广电总局颁布的《广播电视广告播出管理办法》（广电总局令第61号）第十五条明确规定：播出机构每套节目每小时商业广告播出时长不得超过12分钟。其中，广播电台在11:00至13:00之间、电视台在19:00至21:00之间，商业广告播出总时长不得超过18分钟。

第四十一条规定：违反本办法第十五条、第十六条、第十七条的规定，以及违反本办法第二十二条规定插播广告的，由县级以上人民政府广播影视行政部门依据《广播电视管理条例》第五十条、第五十一条的有关规定给予处罚。

《广播电视管理条例》第五十条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府广播电视行政部门责令停止违法活动，给予警告，没收违法所得，可以并处2万元以下的罚款；情节严重的，由原批准机关吊销许可证：……（四）播放境外广播电视节目或者广告的时间超出规定的…… 

此次央视在《开学第一课》前连续播放长达13分钟的商业广告，显然违反了广电总局令第61号第十五条规定，除了向观众致歉外，还应根据罚则受到相应行政处罚。

其三：以行政手段指定观众观看商业广告，教育部涉嫌垄断

《反垄断法》第三十二条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

教育部以发文件的方式让学生家长集体收看教育公益节目虽然显得过于行政化，本身不存在违法违规的问题。但是在指定时间开始后却插播大量商业广告，将使该行政指令成为广告变现的手段。

如果教育部知情，必然涉嫌以行政手段限定观众消费其指定的经营者提供的商品或服务，如果不知情，则是未尽到监管责任。有媒体就直言不讳地指出：通知不是随便发的，如果负不了这个责，没有能力进行监管，就不用动用那种强制的权力，权力的另一面是承担责任的能力。[iii]

结语

就在几小时前，央视广告经营管理中心已在其微信公众号上发布声明，就插播广告过多公开道歉，并得到不少读者的认可。这样的态度还是值得点赞的。至此，这一事件似乎得到了较为妥善的解决。

但前事不忘后事之师，央视虽然是一家商业化运营机构，同时也是公共电视台，一向以官媒的身份承担着舆论宣传、价值观引导的职责和使命，应当坚持公共媒体的操守。如果借助与政府部门的合作去吸引广告，过度商业化，不仅会损害央视的形象，还会损害政府形象和公信力。此外，商业运作也不应与政府推行的政策及理念相悖。

而政府部门对于类似的合作一定要谨慎，权力不小心可能就被套路。在本次事件中，就有专业人士质疑教育部：委托央视做这个片子付钱了吗？付钱了怎么还可以卖广告，教育部是要赚钱吗？正片播放的确切时间是八点十五分，教育部为什么通知八点？是央视耍了教育部，还是教育部帮助央视卖广告？可见商业合作中可能出的幺蛾子，最后的锅可能得由公权力部门去背。所以，使用权力进行这种合作时，一定慎之又慎，爱惜权力的羽毛。[iv]

[i] 《开学第一课》：教育部请向大家道个歉！时间：2018-09-02 10:05:42 来源：云教育评论。

[ii] 南京首起状告电影院滥播映前广告案宣判：影院输了http://js.chinaso.com/tt/detail/20170925/1000200033002281506295983464746277_1.html

[iii] 强制看《开学第一课》却插广告 曹林：很刺眼很打脸，http://news.ifeng.com/a/20180902/60008116_0.shtml。

[iv] 同上。

作者简介

黄阳阳

上海市协力律师事务所

知识产权团队

律师

（本文为授权发布，未经许可不得转载）

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